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作为美国政治议题的气候

1.一般的环境政治

(1)相关政策领域

气候政治归属于许多政策领域的重叠部分,尤其是环境、能源和经济(EEE)。其他领域为工、农业,国内贸易与对外贸易,以及防卫与外交。因此也有安全问题,包括外部安全与国内安全。

气候在某种程度上是一项环境议题,一些传统的环境分析学应用于此。然而,直接提出气候变化,需要取代美国传统的关于环境的意识形态与组织。

控制气候需要转变对碳能源的使用。为此,美国政治家更喜欢通过补助金与津贴等积极手段,同时也利用指令来增加企业与消费者的成本。

在政治上,遏制气候变化的最可行之道,是推进有望带来“绿色”工作与“绿色”繁荣的“绿色”经济。奥巴马就如是设计这项令一些环保人士大为光火的议题。

控制美国碳排放的一个积极因素,在于其经济仍然需要刺激,包括通过绿色投资。在能源方面,一个复杂因素是被意外开发的廉价天然气。

(2)扩展的政治目标

历史上,美国通过内政部(the Interior Department)来管理其数量庞大的自然资源,通常是开发资源,最终也要保护资源。内政部仍被认为要追求这两个目标。

早期的地方环保主义,往往通过反对对地方的开发,来试图保护特定的自然或历史的舒适感。这仍是形成气候议题的主要框架,比如,针对地方受到的影响的地方性抗议。而这种影响由国家开发能源造成。

后来的全美范围的环保主义,同样试图减轻对特定区域的危害,尤其针对陆地、水或者空气的污染。其成效,有一些要大过其他。在气候问题上,反对环保人士的人,长期反对把二氧化碳定义为污染物。

美国的环境政治,并未太着力于适应进行当中的气候变化。近期的恶劣天气,令这种需求引人注目。对未来的看似可信的设想,其跨度从困难、恶劣一直到灾难性。

就像美国政策常有的那样,在气候控制中也一样,各级政府都在创制美国和其他国家皆能采纳的政策。然而,至今为止,美国的国内政治对避免或减轻气候变化做得很少,更不必说与之相适应。

(3)战后的管理体制

美国主要的现行环境管理体制——控制污染和保护生物多样性——于1970年代早期得以制度化。自此,EEE政治在弱化体制与强化体制之间更迭。

这一体制的不同部分,其施行结果各有不同。控制气候最晚出现,也最为薄弱,为势力强大的工业所反对。在国家层面,对于这个议题,政府机构、倡导组织,以及公众意见仍旧各自为政。

尽管公众支持与国家机构都较为薄弱,但保护生物多样性施行结果较好。国家机构方面,渔业与野生动物保护委员会(The Fish and Wildlife Service)受内政部管辖,而内政部通常将发展的优先级置于保护之上。

受益于强大的公众支持,强大的全国性游说组织,以及强大的国家机构——美国环境保护署(the Environmental Protection Agency, EPA)控制污染做得做好。

因此,尤其在环保署的管辖范围,想要使监管最小化的企业学会使用一些间接手段:资助对资源保护主义者信念的其他挑战,以及暗中弱化特定的规章及其执行。

2.具体的气候政治

(1)近期动态

1970年代,气候科学家开始警告气候方面的危险。此后,环保人士试图提出气候议题,但在政策上没取得什么成功。在共和党政府甚至一些民主党政府,这个议题有所倒退。

近期,全国性的气候政治主要在华盛顿内部:中间派(centrist)的全国性精英倡议组织,试图在它们自己、中间派工业领袖以及中间派政治家之间,寻求关于理想政策的共识。

除掉政治家对碳基(carbon-based)行业及民粹主义保守派的勉强反对之外,气候控制仍缺乏一个外部的全国性群众运动来提供政治优势。这种缺乏,使相关产业及保守派得以阻碍气候控制。

同时,有进步主义倾向的州持续试验区域性措施,但发现很难取得实质进展。全国性的行动可以模仿和推动地方性进展,不过亦对其产生“支配”与限制。

同时,气候科学家警告,现有措施的强度,不足以预防气候灾难。美国政治延缓了实现全国性解决的努力,使这种灾难更为急迫。

(2)当下的党派问题

历史上,民主、共和两党都大力促进发展。共和党在大约1900年时开始进行保护(接近西奥多·罗斯福的时代)。尽管如此,现在大多数民主党人要比大多数共和党人更倾向环保主义。

当下,尽管当中相对温和的那些人更喜欢有些控制,共和党人公开地联合起来,反对气候控制。共和党政治家中这种公开的团结,有助于他们阻碍气候控制的立法。

当下,民主党人因气候问题而产生公开分歧:大多数支持控制;但所在州有碳基工业的那些人,则反对控制。在选举中保护这些民主党人的需求,削弱了民主党对于立法的进取心,并抑制了奥巴马的行政作为。

第一任期,奥巴马对气候的作为不多,尽管他主导了一些促进能源效率与能源替代的经济刺激基金。在2010年初,一个气候控制法案被当时由民主党控制的众议院通过,但在由民主党控制的参议院却未获通过。

第二任期,奥巴马控制气候的主要方式,仍是通过行政命令,无需国会批准,比如设立机构,以减少尤其是源于煤炭发电的有害排放。

(3)提出措施

2010年初,民主党控制的参议院,未能通过一项似乎最能长期遏制气候变化的提案:限量及交易(CAP-AND-TRADE)。这个“市场主导型”(market-based)解决方案,最先由保守派提出,并为一些主导产业所接受。

2010年末,碳产业对保守派加以动员,时期反对任何形式的气候控制。随后,共和党人夺得了众议院的控制权,这样他们仍可阻碍任何新法规,这些新法规是不太可能出现的,即使在民主党控制的参议院能够通过。

“限量及交易”的失败,使气候控制的拥护者没有明显的政策可以提出。对碳工业提出对抗性提案还是达成和解,以及在全国性与地方性组织之间,支持者仍旧分化。

“财政危机”可能容许一种为经济学家喜爱的市场导向性提议:排放。若共和党既反对环境法规,又反对任何税负增长,那么这种提议现在似乎不大可能。

第三种市场导向性提议为“限量及补偿”(CAP-AND-DIVIDEND)。政府会向产业界拍卖碳配额,并将由此产生的收益平均分配给每个美国人。这种方法可能有助于产生对监管碳排放的公众支持。

注:本文为“AMERICAN CLIMATE POLITICS: A GUIDE (PART ONE)”一文的摘译,完整的英文版博文请移步此处:http://edwinckler.blog.caixin.com/archives/53376

宋宇 译

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